Revista Argentina de Humanidades y Ciencias Sociales
ISSN 1669-1555

Volumen 15, nº 1 (2017)

Universidad Nacional de Entre Ríos (UNER). Facultad de Ciencias Económicas (FCECO)
antonelladiorio@gmail.com

Resumen

La vivienda digna o adecuada es un derecho humano consagrado en la Constitución Nacional Argentina, y en  tratados internacionales de derechos humanos con rango constitucional, según la Reforma Constitucional de 1994. Bajo este marco normativo y un enfoque de derechos humanos, el Estado debe garantizar el cumplimiento y respeto de este derecho humano en todo accionar estatal.
El objetivo de la presente investigación fue comparar la política “Plan de Viviendas Eva Perón” del año 1952 de Juan Domingo Perón, y la línea de crédito para la construcción de la vivienda del “Programa de Crédito Argentino del Bicentenario para la Vivienda Única Permanente” (Pro.Cre.Ar.) del año 2012 de Cristina Fernández de Kirchner. Se utilizó un diseño cualitativo para analizar cada política en perspectiva comparada. Se pudo concluir que, a pesar de varias semejanzas, el Pro.Cre.Ar. fue superador para responder a la problemática de la vivienda, bajo un enfoque de derechos humanos.

Two Argentine housing policies in comparative perspective

Abstract

Dignified or adequate housing is a human right enshrined in the Argentine National Constitution, and in the international deals of human rights with constitutional status, in accordance with to the 1994 Constitutional Reform. Under this normative framework, and a human rights approach, the State must guarantee compliance with and respect for this human right in all statal actions.
Thus, this investigation aimed to compare the policy " Plan de Viviendas Eva Perón ", from 1952 by Juan Domingo Perón, and the credit line for the construction of the housing of the “Programa de Crédito Argentino del Bicentenario para la Vivienda Única Permanente” (Pro.Cre.Ar.) of Cristina Fernández de Kirchner's year 2012. A qualitative design was used to analyze each policy in a comparative perspective. We could conclude that, despite several similarities, the Pro.Cre.Ar. proved superior to respond to the housing problem, under a human rights approach.

Introducción

El derecho humano a la vivienda adecuada o digna es un derecho que las personas poseen por su condición de tales y que ha sido reconocido y consagrado nacional e internacionalmente. Los Estados, a través de su accionar, deben respetarlo, protegerlo y garantizarlo.

En este marco, el objetivo de este trabajo fue estudiar, a través del Plan de Viviendas Eva Perón del año 1952 y la línea de crédito para la construcción de la vivienda del Programa Argentino de Crédito del Bicentenario para la Vivienda Única Permanente (Pro.Cre.Ar.) del año 2012, si los gobiernos de dichos momentos históricos de la República Argentina lograron contribuir al respeto, protección y garantía del derecho humano a la vivienda adecuada o digna, el cual fue proclamado por la Constitución Nacional de 1949.

Se empleó al efecto una metodología cualitativa, la estrategia de investigación documental o uso de documentación, para caracterizar, a partir de la comparación, los casos seleccionados, y para ello se establecieron diversas dimensiones de análisis. Se utilizaron tanto fuentes de datos secundarias como primarias.

Metodología

El presente trabajo consistió en un estudio de tipo descriptivo comparativo, de alcance espacial intranacional, ya que se compararon dos casos al interior de un mismo país -Argentina-, y con un alcance temporal diacrónico o longitudinal (1) debido a que se estudiaron dos casos distintos en momentos históricos diferentes.  

El primer caso analizado fue el Plan de Viviendas Eva Perón del año 1952, implementado por el Banco Hipotecario Nacional durante la segunda presidencia de Juan Domingo Perón. El segundo caso seleccionado fue el Fondo Fiduciario Público llamado Programa Crédito Argentino del Bicentenario para la Vivienda Única Permanente -Pro.Cre.Ar-, implementado por el decreto N° 902 del año 2012 del Poder Ejecutivo Nacional, bajo la segunda presidencia de Cristina Fernández de Kirchner. Ambos casos fueron las unidades de análisis de la investigación.

En referencia a las semejanzas de los casos elegidos, ambas son políticas habitacionales y crediticias para dar respuesta desde el Estado a una problemática previamente identificada,  la cuestión de la vivienda en Argentina, implementadas ambas durante el segundo mandato presidencial de los Presidentes Perón y Fernández de Kirchner, elegidos por el voto popular, con similares bases ideológicas e identificadas con el mismo signo partidario. Asimismo, ambos casos fueron implementados luego de que el país se encontrara afectado por una crisis: en el primer caso, la de 1949, en el ámbito nacional, producida por el deterioro de los términos del intercambio y las presiones inflacionarias, y en el segundo, la crisis financiera internacional de las hipotecas subprime de 2008.

En cuanto a las diferencias, ambas tuvieron origen y fueron aplicadas en distintos momentos históricos, con sus caracteres propios en lo que respecta a la instrumentación e implementación de cada una. Asimismo, las distingue el instrumento de constitución, y la protección de la vivienda que antecedió la aplicación de cada una de ellas, ya que al Plan de 1952 lo antecedió la reforma de la Constitución en 1949 que incorporó los derechos sociales, primera consagración constitucional. Al Pro.Cre.Ar. lo precedió la incorporación de un enfoque de derechos humanos que permea todas las acciones del Estado, y genera la consecuente responsabilidad internacional por las obligaciones asumidas.  

En relación con las estrategias de investigación, se utilizó un diseño cualitativo y se optó por la estrategia de investigación documental o uso de documentación (2), para el cual se utilizaron fuentes primarias y secundarias que contenían datos sobre cada decisión estatal tomada. Para Valles, “[...] el uso genuino de esta estrategia tendría lugar siempre que se pretendiese basar el estudio sobre todo en evidencia documental” (3).

Para ello se conformó  un corpus de documentos, incluyendo, en lo que respecta al Pro.Cre.Ar.: 1- el Decreto N° 902 que dió origen del PRO.CRE.AR.; 2- la publicación de la Presidencia de la Nación, “Pro.cre.ar. Un año construyendo sueños” para el análisis del Pro.Cre.Ar., que se eligieron debido a que dichos documentos son de acceso público y son relevantes para el estudio del objeto de investigación.

En relación al Plan de viviendas Eva Perón de 1952, se utilizó el documento que contiene el texto del Segundo Plan Quinquenal, y se realizó una reconstrucción de los elementos del mismo, a través de distintos trabajos de expertos y bibliografía sobre la temática, es decir, se emplearon fuentes secundarias frente a la imposibilidad de acceder a fuentes primarias. A partir de este corpus documental, se recolectaron los datos para su posterior comparación, análisis e interpretación. En este caso, la imposibilidad de obtener fuentes primarias determinó la elección de fuentes secundarias.

El derecho humano a la vivienda adecuada o digna y la actividad estatal

Una vivienda digna o adecuada es un derecho humano, que la Constitución Nacional Argentina ha consagrado explícitamente con la Reforma Constitucional del año 1957, disponiendo en el art. 14 bis, última parte que “[...] el Estado otorgará los beneficios de la seguridad social, que tendrá carácter de integral e irrenunciable. En especial, la ley establecerá: el seguro social obligatorio, que estará a cargo de entidades nacionales o provinciales con autonomía financiera y económica, administradas por los interesados con participación del Estado, sin que pueda existir superposición de aportes; jubilaciones y pensiones móviles; la protección integral de la familia; la defensa del bien de familia; la compensación económica familiar y el acceso a una vivienda digna”.

La incorporación de los derechos sociales, de los cuales forma parte el de la vivienda digna o adecuada, en nuestra Carta Magna ya se había producido con la Reforma Constitucional del año 1949, la que fue derogada en el año 1956, durante la Revolución Libertadora. En la Constitución de 1949 se consagró el derecho a la vivienda dentro de la enumeración de los derechos de la ancianidad en su artículo 37, y el Estado garantizó el bien de familia conforme una ley especial.

Asimismo el derecho humano a la vivienda adecuada o digna se encuentra consagrado en sendos tratados internacionales de derechos humanos a los que Argentina ha adherido a través de los años, como la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966, y la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (art. XI).  En 1994, en ocasión de la última reforma en nuestra Ley Suprema, estos tratados internacionales de derechos humanos firmados y ratificados por la República Argentina junto con otros, adquirieron jerarquía constitucional, entendiéndose complementarios de los derechos reconocidos en la Constitución (5).

El derecho a la vivienda adecuada o digna debe garantizarse conforme una acertada implementación del enfoque de derechos, entendido éste último como el “[...] marco conceptual que brindan los derechos humanos como derechos legitimados por la comunidad internacional” que “[…] ofrece un sistema coherente de principios y pautas aplicables en las políticas de desarrollo” (6). Los principios, las reglas y los estándares del Derecho Internacional de los Derechos Humanos contenidos en los documentos e informes que confeccionan los organismos internacionales, las observaciones generales de Comités, las opiniones consultivas y las sentencias de tribunales o cortes internacionales, van delineando el contenido de cada uno de los derechos humanos reconocidos y consagrados.

En este sentido, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en su Observación General N° 4 del año 1991, no realizó una interpretación restringida o estricta del derecho a la vivienda adecuada, y aseveró que se “[…] debe considerar más bien el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte” (7).

La adopción de un enfoque de derechos humanos contribuyó a la delimitación de las obligaciones de los Estados consecuencia de la firma y ratificación de los tratados internacionales por parte de éstos.

Para Víctor Abramovich, el empleo del enfoque de derechos “[...] ha definido con mayor precisión no solo aquello que el Estado no debe hacer, a fin de evitar violaciones, sino también aquello que debe hacer para lograr la plena materialización de los derechos civiles y políticos y también económicos, sociales y culturales” (8). Toda la actividad del Estado al interior de sus territorios, sea en la esfera ejecutiva, legislativa o judicial, debe dar cuenta del grado de respeto, protección y garantía de cada uno de los derechos humanos consagrados.

De esta forma, a través de las políticas públicas el Estado debe asegurar a sus ciudadanos sus derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales, reconocidos y consagrados. Dentro de los derechos sociales se encuentra el derecho a una vivienda digna o adecuada, que debe ser facilitado brindando los medios y las acciones para ello, especialmente a aquellos sectores de la sociedad que se encuentran en desventaja para procurárselos por sí mismos, luego de un diagnóstico de la situación en un momento determinado.

En este marco, en el presente trabajo se buscó caracterizar dos políticas públicas mencionadas, ambas referidas a este derecho humano de gran trascendencia para la Argentina, tomando en consideración el ciclo de vida de las políticas públicas, y  estudiando las decisiones tomadas, quedando fuera del análisis su implementación, evaluación y todo otro proceso.

A pesar de que el Plan de Viviendas Eva Perón del año 1952 fue muy anterior a la celebración de los tratados internacionales de derechos humanos que consagran el derecho humano a la vivienda adecuada o digna, y a lo que se denomina enfoque de derechos, se llevó adelante esta investigación optando por dicha política porque en forma previa al mencionado Plan también hubo una proclamación de derechos sociales en la Reforma Constitucional de 1949 que marcó un hito en la consagración de derechos que comprometió al gobierno aunque no internacionalmente, a la par de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948. 

El Plan de viviendas de 1952 se implementó en el marco del Segundo Plan Quinquenal, que afirmaba que “[...] indudablemente, el problema de la vivienda tiene fundamental importancia. Y los puntos fundamentales, en este sentido, son, en primer lugar, la importancia y trascendencia que se da a la a actividad privada, auspiciándose la integración de empresas o grupos de empresas de construcción, para desarrollar una intensa actividad en este sentido, con el apoyo crediticio, técnico y económico del Estado” (9). Asimismo había “[...] una nueva prioridad: poner en orden las bases productivas de la nación” (10), al tiempo que se buscaba fomentar el ahorro y estimular la inversión privada (11).

A partir de este cambio, el Banco Hipotecario Nacional ya no se encargaría de la construcción de las viviendas, sino que incentivó el involucramiento de las cooperativas, sindicatos y empresas privadas y se constituyó en la única institución oficial del Estado Nacional para otorgar créditos reales con garantía hipotecaria según art. 4° del Decreto 14.961 de 1946. La misma fue implementada en 1953 y consistió en una línea de créditos para la construcción de la vivienda.

Desde 2003, durante el gobierno de Néstor Kirchner, el Estado Nacional llevó adelante una política integral de inversión en obra pública e infraestructura. La construcción de viviendas fue considerada una política integral de integración social para el bienestar de la sociedad y, al mismo tiempo, con beneficios para el sector de la construcción, sector en el que esta política generó sendos puestos de trabajo. Bajo esta política integral se implementaron diferentes programas para brindar solución a la emergencia habitacional, para la construcción y refacción de viviendas, como además con destino al hábitat barrial y comunitario. Esta problemática adquirió mayor relevancia luego de la crisis de 2008, etapa crítica respecto de la cual “[...] los especialistas sobre DESC [Derechos Económicos, Sociales y Culturales] encontraban cada vez más puntos de distancia entre el modelo neoliberal y la posibilidad de planificar y hacer efectivos los DESC, este hecho se hace evidente en los informes de los relatores de las Naciones Unidas del derecho a la vivienda, salud y la vulneración de DH [Derechos Humanos] a través de la pobreza extrema” (12). 

Así, se creó en el año 2012 a través del Decreto N° 902 el Programa Crédito Argentino del Bicentenario para la Vivienda Única Permanente (Pro.Cre.Ar), pensado y aplicado por el segundo gobierno de la presidente Cristina Fernández de Kirchner en el año 2012, que “[...] constituye el mayor plan de viviendas de los últimos treinta años, logro sólo posible debido a la fuerte convicción política de que el acceso a la vivienda es uno de los pilares de la justicia social” (13).

Como afirmó el propio gobierno de Fernández de Kirchner “por su impronta inclusiva, su alcance y metodología, Pro.Cre.Ar. está inspirado en esos históricos planes habitacionales de gran escala, particularmente en el Plan Eva Perón, cuyo objetivo fue la construcción de más de 100.000 viviendas familiares individuales” (14), de donde deviene también la importancia de compararlo con el Plan Eva Perón.

En palabras de Hernández Mar, “[...] los estudios de políticas públicas comparadas son muy importantes en un contexto global, en donde los problemas sociales trascienden las fronteras nacionales e incluso las capacidades Estatales, afectando a toda la humanidad” (15). 

La perspectiva de derechos humanos y las políticas públicas

Para Daniel Vázquez y Domitille Delaplace la política pública “[…] tiene por objetivo encarar y resolver un problema público de forma racional a través de un proceso de acciones gubernamentales” (16). Según estos autores, la vida de una política pública se entiende como un ciclo que se realimenta constante y sistemáticamente, y está conformado por siete procesos: 1. el ingreso del problema a la agencia pública, 2. la estructuración del problema, 3. el set o diseño de las posibles soluciones, 4. el análisis de los puntos a favor y los puntos en contra de las mismas, 5. la toma de decisión, 6. la implementación, y 7. su evaluación.  Para ellos, la estructuración de los problemas y el diseño de las múltiples soluciones y la toma de decisiones, son los momentos más políticos del ciclo de la vida de la política pública, momentos en los cuales se entremezclan tanto la ideología, como los intereses y los saberes. 

Sobre la relación entre la perspectiva de derechos humanos y las políticas públicas, Vazquez y Delaplace (17) proponen identificar las obligaciones internacionales de los Estados en materia de Derecho Internacional de Derechos Humanos aplicadas a las herramientas que ya existen en el campo de las políticas públicas como los planes y programas de política pública que tienen como uno de sus elementos centrales a la Matriz de Marco Lógico y las evaluaciones que se llevan adelante en toda la vida de la política pública. Para los autores, “el objetivo es que la perspectiva de DH [Derechos Humanos] permee a todo el ciclo de vida de las PP [Políticas Públicas], cada uno de los procesos que conforman el ciclo de vida deben ser dotados de perspectiva de DH [Derechos Humanos]” (18). 

Para los autores referidos, una de las principales diferencias con la política pública tradicional es el objetivo principal que deben perseguir las políticas públicas con perspectiva de derechos humanos, que es el cumplimiento de los derechos humanos de que son titulares todas las personas. En relación a la estructuración del problema considerado como público, el ejercicio del derecho humano relacionado con ese problema es el objetivo final de una política pública con perspectiva de derechos humanos.

Para los autores, otra diferencia es que la política pública con perspectiva de derechos humanos es su carácter de holística, ya que se busca impregnar con esta perspectiva toda la actividad de un Estado. Así, consideran que estas diferencias impactan fuertemente en toda la vida de la política pública,  y que dan lugar a la constitución de un Comité muy amplio y participativo para lograr una coordinación intersectorial y estructurar el problema mediante un diagnóstico, el cual debe integrarse por representantes del poder ejecutivo, judicial, organismos de la sociedad civil y académicos, organismos internacionales de derechos humanos, y los partidos políticos.

Según los autores, el primer paso para conferir a las políticas públicas una perspectiva de derechos humanos es desempacar el derecho en cuestión a partir del empoderamiento de las personas y los estándares internacionales de derechos humanos (17), luego realizar un mapeo institucional para relevar las acciones de los órganos directamente responsables del cumplimiento de las obligaciones internacionales del Derecho Internacional de los Derechos Humanos y por último  elaborar un diagnóstico sobre el ejercicio del derecho humano en cuestión, estructurar el problema y diseñar las soluciones para el mismo.

Para Víctor Abramovich, “la idea esencial tras la adopción de un enfoque de derechos humanos en el ámbito del desarrollo y la reducción de la pobreza es que las políticas e instituciones que tienen por finalidad impulsar estrategias en esa dirección se deben basar explícitamente en las normas y principios establecidos en el derecho internacional sobre derechos humanos. El derecho internacional brinda así un marco normativo explícito e imperativo que guía u orienta la formulación de políticas y estrategias nacionales e internacionales” (19).

Para este autor, la consecuencia de la introducción del concepto de reconocimiento de derechos a todas las personas correspondiente al enfoque de derechos humanos al contexto de adaptación de políticas públicas, es que ya no se parte de la existencia de personas con necesidades no satisfechas, sino de personas con derechos que pueden exigir o demandar, es decir, de  personas con atribuciones y obligaciones jurídicas en relación a otros, y mecanismos de tutela, garantía y responsabilidad. “Se procura cambiar así la lógica de la relación entre el Estado —o los prestadores de bienes y servicios—, y los futuros beneficiarios de las políticas. Ya no se trata solo de personas con necesidades, que reciben beneficios asistenciales o prestaciones discrecionales, sino de titulares de derechos que tienen el poder jurídico y social de exigir del Estado ciertos comportamientos” (19).

Resultados

Considerando en primer lugar el hecho de desempacar el derecho en cuestión (17), en el caso del Pro.Cre.Ar. hubo un reconocimiento del acceso a la vivienda adecuada como derecho consagrado en la Constitución Argentina, que se desprende explícitamente de las fuentes consultadas. En el caso del Plan de viviendas Eva Perón del año 1952, la vivienda cumplía “[…] una eminente función social en cuanto contribuye a la dignificación del hombre y al mantenimiento de la salud física y moral de la población” (20).

En ambos casos, los gobiernos identificaron una problemática que debía ser tratada para permitir el pleno disfrute de derechos fundamentales. Por una parte, según el Decreto N° 902 del año 2012, “resulta relevante la creación de instrumentos financieros estratégicos que impulsen la construcción para, por un lado, atender las necesidades de acceso a la vivienda única y permanente de toda la población y, por otro lado, dinamizar sectores productivos claves para la generación de empleo” (21). Por otra parte, desde un primer momento el propósito del Gobierno de Juan Perón, mediante el financiamiento hipotecario, fue solucionar el déficit habitacional y además dinamizar la actividad productiva y el empleo, incentivando el sector de la construcción, desde una perspectiva de políticas sociales. Y el citado Plan de viviendas Eva Perón no fue ajeno a dicho propósito.

Ambos gobiernos decidieron responder a la problemática identificada con políticas de alcance nacional, es decir para todos los habitantes del país. Se destaca que El Plan de Viviendas Eva Perón de 1952 concedió los créditos haciendo foco en el interior del país, considerando que el problema de la vivienda era mayor en esas zonas.

El Pro.Cre.Ar. estuvo destinado a las familias, sin considerar su condición social y situación económica, requiriendo que el solicitante fuese mayor de edad y con un límite de hasta 65 años de edad, y no estableciendo en principio un tope mínimo de ingresos como requisito para solicitar el crédito. El Plan de viviendas Eva Perón tenía como destinatarios obreros y empleados protegidos por la legislación previsional, con ingresos no mayores a los $2.000,00, establecidos en moneda de curso legal del momento.

Tanto el Plan de viviendas Eva Perón del año 1952 como el Pro.Cre.Ar fueron respuestas del Estado argentino que quedaron instrumentadas por escrito, y además los recursos afectados para su aplicación provenían de las arcas del Estado Nacional. 

El Plan de viviendas Eva Perón del año 1952, implementado luego en 1953, tuvo su sustento en la Ley N° 12.962 del año 1947 que atribuyó fuerza de ley a distintos decretos y dispuso la continuidad de su vigencia. Entre los decretos que ratificó se encontraba el Decreto N° 14.961 de mayo de 1946, que había declarado al Banco Hipotecario Nacional como entidad autárquica del Estado Nacional e integrante del sistema del Banco Central de la República Argentina (22). Asimismo, el artículo 4° del referido Decreto había dispuesto, en su parte pertinente, que “el Banco Hipotecario Nacional tendrá por objeto el otorgamiento del crédito real con garantía hipotecaria. Será la única Institución oficial del Estado Nacional habilitada para realizar específicamente estas funciones”. Es decir, sólo el Banco Hipotecario Nacional estaba autorizado para otorgar créditos destinados a satisfacer la demanda de construcción de la vivienda propia.

El Pro.Cre.Ar tuvo su sustento legal en el Decreto N° 902 del año 2012, que creó el Fondo Fiduciario Público para el posterior otorgamiento de los créditos por parte del Banco Hipotecario S.A.

Sobre los recursos afectados a la ejecución de las políticas, en relación al Pro.Cre.Ar. se constituyó  el Fondo Fiduciario por el mismo Decreto 902, con bienes que el Estado Nacional transfirió al Banco Hipotecario S.A. quien, en calidad de fiduciario, debía administrarlos. Dicho fondo se conformó con el aporte inicial del Tesoro Nacional y con terrenos fiscales para el desarrollo de la línea de proyectos urbanísticos. Además, se le sumó la posibilidad de la emitir Valores Representativos de Deuda garantizados por el Estado Nacional, con oferta pública y autorización para cotizar en el mercado local y ofrecidos al público en general. En ellos podían invertir hasta los organismos públicos, incluso la Administradora Nacional de la Seguridad Social -ANSES-, a través del Fondo de Garantía de Sustentabilidad. Según el citado decreto el fondo fiduciario tendría una duración de 30 años, desde el día de su constitución (23). 

Los créditos del Plan de viviendas Eva Perón de 1952 otorgados por el Banco Hipotecario Nacional se solventaron con fondos públicos. Al respecto, el Decreto 14.961 de 1946, que con fuerza de ley ratificó la Ley 12.962 de 1947, en su artículo 14 había dispuesto que “el capital del Banco se formará con los fondos de sus reservas actuales. El Banco Central de la República Argentina suministrará al Banco Hipotecario Nacional, con garantía de las hipotecas que éste efectúe, el dinero efectivo necesario para el cumplimiento de sus fines”.

Se puede afirmar que ambas políticas abarcaron todo el territorio nacional, buscando alcanzar objetivos establecidos, afectando recursos monetarios nacionales. Las dos respuestas estatales fueron de naturaleza crediticia, es decir, de otorgamiento de créditos por parte de una entidad bancaria para garantizar, proteger y respetar el derecho humano a la vivienda digna o adecuada de los argentinos.

En relación a los participantes en la toma de decisión, en el desarrollo del Pro. Cre.Ar., participaron distintos sujetos: 1. la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), 2. el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (MECON), a través de la Secretaría de Política Económica y Planificación del Desarrollo, 3. la Agencia de Administración de Bienes del Estado (AABE), 4. el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, mediante la Secretaría de Obras Públicas, 5. el Banco Hipotecario S.A., y 6. Lotería Nacional.

Para la pronta toma de decisiones, el Decreto N° 902 creó un Comité Ejecutivo del Fideicomiso “[...] encargado de fijar las condiciones, impartir instrucciones y/o autorizar en forma previa las actividades a cargo del FIDUCIARIO y efectuar su seguimiento” (24). El mismo estuvo integrado por el Secretario de la Secretaría de Política Pública Economía y Planificación del Desarrollo, el Director Ejecutivo de ANSES, el Secretario de Obras Públicas, y el Director Ejecutivo de la AABE. Al interior del mencionado Comité Ejecutivo se discutieron los lineamientos, proyectos y acciones específicas. Además, evaluó e introdujo las características de la línea de créditos para las familias con terreno propio, especialmente las condiciones, plazos de pago y tasas de interés en concordancia con el nivel de ingresos familiares.

Cada uno de los actores involucrados tuvo una función. La Secretaría de Política Pública Economía y Planificación del Desarrollo actuó desde la concepción de este Programa, durante su puesta en marcha y, finalmente, en la tarea de monitorear el Programa. La Secretaría de Obras Públicas colaboró en la confección y en su estructuración.

La Agencia de Administración de Bienes del Estado, creado por Decreto 1.382 del año 2012, es un organismo descentralizado comprendido en la Jefatura de Gabinete de Ministros del Poder Ejecutivo Nacional que tuvo como función la administración y disposición de los bienes inmuebles del dominio privado del Estado Nacional.   

En relación al papel que cumplió la ANSES en el Programa, hay que tener presente el Fondo de Garantía de Sustentabilidad (25), cuyos recursos pueden invertirse en activos financieros nacionales. Así, dicho fondo tenía la oportunidad de invertir en el Fondo Fiduciario del Pro.Cre.Ar.

El Banco Hipotecario S.A. (el fiduciario) fue el administrador de los créditos, es decir, quién  debía otorgar y cobrar las cuotas de devolución de los créditos. Al Banco se le transfirieron los bienes para su administración en concordancia con las cláusulas del contrato de fideicomiso y las instrucciones del Comité Ejecutivo del Fideicomiso (26). La Lotería Nacional tuvo el rol principal en el establecimiento del sorteo del orden de atención de los beneficiarios.

En el caso del Plan de viviendas Eva Perón decidido en 1952, participó el Banco Hipotecario Nacional como única entidad encargada de entregar créditos para la construcción de viviendas según la citada ley, único agente interviniente según el análisis realizado.

En el Pro.Cre.Ar. se vieron involucrados varios sujetos con funciones específicas y delimitadas, que  actuaron desde su propio lugar para cumplir con el Programa propuesto, en contraposición al Plan de Perón, cuyo único sujeto involucrado fue el Banco Hipotecario, que en dicho momento histórico era nacional.

En relación a la decisión que se tomó para solucionar la problemática diagnosticada, la línea de créditos en el marco del Plan de viviendas Eva Perón de 1952 era sólo para la construcción de la vivienda propia. Además, como servicio adicional, el Banco creó la Dirección Técnica Plan Eva Perón, que brindaba asesoramiento sobre distintas cuestiones y entregaba a los adjudicatarios planos normalizados en el marco del Plan de 1952. La reforma de la Carta orgánica del Banco Hipotecario Nacional había producido un cambio introduciendo criterios sociales en la orientación general de los créditos hipotecarios. Los destinatarios del Plan de viviendas Eva Perón de 1952 fueron particularmente habitantes del interior del país, porque se consideró que el problema de la vivienda era mayor en esas zonas.

Los créditos se otorgaban para la construcción de viviendas de hasta 70 m2, con un valor subsidiario del 30% adicional para cubrir el costo total del terreno y la construcción. Se dispuso una tasa de interés anual del 4,5% anual, el monto de la cuota de devolución del crédito no podía superar el 30% del salario, considerado este último aproximadamente de $1.500,00 en moneda de curso legal del momento. El plazo de devolución del crédito otorgado fue de hasta 40 años.

El Pro.Cre.Ar en 2012 puso en marcha dos líneas de créditos: 1- crédito para la vivienda propia para las personas que poseyeran terreno, 2- proyectos urbanísticos para aquellos que no poseían terreno para la construcción de su vivienda. En el marco de este Programa, en el año 2013 se ampliaron las líneas de créditos, incorporándose tres líneas más: para la terminación, ampliación y refacción de la vivienda única familiar.  Asimismo, luego de las inundaciones de abril de ese año, se lanzó una línea de crédito para que los habitantes de las localidades más afectadas pudieran reparar sus viviendas por los daños sufridos. Las líneas que se fueron incorporando tuvieron requisitos y condiciones específicas.

Aquí sólo se analizó la línea de créditos para la construcción, la cual se orientó a las personas que contaban ya con terreno propio o de un familiar directo y tenían intenciones de acceder a un crédito hipotecario para obtener su vivienda, que resulta comparable con el Plan de 1952. A los efectos del Programa, se entendía por “construcción” en los supuestos de que la obra no hubiese comenzado aún o, por el contrario, tuviese un avance menor al 50% al momento de pedir el crédito. Asimismo, los solicitantes no tenían que haber sido beneficiarios en los últimos diez años de planes de vivienda.

Como servicio adicional, el Pro.Cre.Ar de 2012 ofreció el diseño de viviendas modernas, funcionales y con la posibilidad de ampliación según las necesidades de cada familia. Gracias a la utilización de los mismos, sólo se necesitaba de la firma de un profesional arquitecto o ingeniero y no así de sus servicios profesionales.

Los interesados por Pro.Cre.Ar. debían inscribirse en la página web del Banco Hipotecario, y luego el beneficiario y el turno para ser atendido en la sucursal bancaria surgía de los sorteos públicos de la Lotería Nacional, cuya programación y diseño estuvo a cargo del Comité Ejecutivo mencionado, y transmitidos por la Televisión Pública y por la web de la ANSES sin interrupciones.

Antes de celebrarse los sorteos, se establecían cupos de beneficiarios según distintos criterios: el déficit habitacional de cada región, los niveles de ingreso del grupo familiar y  otros, como la cantidad de hijos y personas con discapacidad en el seno familiar, identificándose así los grupos más vulnerables con respecto a esta problemática que necesitaban de la respuesta del Estado.

El crédito hipotecario del Pro.Cre.Ar podía llegar cubrir el 100% del valor de construcción de la vivienda, pero se dispuso que el valor de la obra no podía superar en cinco veces el valor del terreno. El Comité Ejecutivo estableció un valor mínimo de $15.000,00 para los terrenos del interior del país y, para los terrenos de Área Metropolitana de Buenos Aires, de $30.000,00. En relación a los caracteres del terreno, el mismo debía estar en zona urbana o semiurbana, contar con infraestructura de servicios consolidada, sobre calle o camino trazado y con baja probabilidad de inundaciones. Las edificaciones del Pro.Cre.Ar. no podían superar los 150 m2 por cada vivienda, y los metros cuadrados semicubiertos, se consideraron al 50%.

El Pro.Cre.Ar. estableció diferentes tasas de interés anual según las líneas de crédito. Para la línea de construcción aquí analizada la tasa de interés en el tramo fijo oscilaba entre el 2% y 11% anual, en relación con las características y el nivel de ingreso del grupo familiar.  Sobre el monto de la cuota de devolución del crédito, la relación de la cuota de devolución respecto del nivel de ingreso no podía superar el 40%.

Para el Pro.Cre.Ar., el plazo de devolución del crédito variaba según la línea y los ingresos del grupo familiar solicitante, para la construcción de la vivienda el plazo de devolución de crédito era entre 20 a 30 años.

En los dos casos se utilizaron criterios de orden de selección de los beneficiarios para lograr que las familias cuyas necesidades de vivienda eran más apremiantes pudieran obtenerla con preeminencia, y además se ofrecieron servicios adicionales al crédito para contribuir aún más a la realización de la casa propia y concretar las obras.

Conclusiones

A partir del estudio comparativo de las políticas analizadas, se puede concluir que los gobiernos de Perón y Fernández de Kirchner han identificado la problemática a resolver y que no permitía cumplir  plenamente con el derecho humano a la vivienda adecuada o digna, a pesar de que el enfoque de derechos humanos no existía en 1952 como tal. Así, ambas políticas se reconocen similares en cuanto a que las dos brindaron la posibilidad a los ciudadanos de obtener un crédito para la construcción de su vivienda con características propias, buscando desde el Estado una solución al déficit de viviendas en diferentes contextos históricos en Argentina, no desatendiendo su obligación ya de carácter internacional en el gobierno de Fernández de Kirchner, especialmente a partir de la Reforma Constitucional de 1994. 

El Pro.Cre.Ar. fue una política pública habitacional superadora y más inclusiva que el Plan de 1952, al comprender el primero a todo ciudadano sin exigir un nivel de ingresos máximo de salario para acceder al crédito y sin considerar su condición de obrero o empleados protegidos por las leyes, permitiendo un mínimo de ingreso mayor (la cuota no podía superar el 40% frente al 30% que exigía el Plan de Perón), y otorgando distintos plazos de devolución del crédito (20 a 30 años) y monto de cuotas según el monto del ingreso del grupo familiar solicitante.

Además, en el caso del Pro.Cre.Ar., el involucramiento de distintos organismos desde sus inicios con funciones específicas y delimitadas en contraposición al Plan de Perón, cuyo único sujeto involucrado fue el Banco Hipotecario en ese momento nacional, permite pensar que se pudo acercar a lo que Vázquez y Delaplace (17) han manifestado como un impacto producido por la relación entre la perspectiva de derechos humanos, es decir, la constitución del Comité, aunque todavía le restaría adquirir una naturaleza más participativa con la inclusión de los otros sujetos que los mismos autores han enumerado.

Referencias

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[5] Art. 75, inc. 22.

[6] PAUTASSI, Laura. Indicadores en materia de derechos económicos, sociales y culturales. Más allá de la medición. Abramovich, Victor y Pautassi, Laura (compiladores): La Medición de Derechos en las Políticas Sociales, Editores del Puesto, 2010, p. 9-10.

[7] Organización de Naciones Unidas-Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos y ONU-HABITAT, 2010, p. 3

[8] ABRAMOVICH, Víctor. Una aproximación al enfoque de derechos en las estrategias y políticas de desarrollo [en línea]. Revista de la CEPAL, 2006. p. 38. Disponible en http://www.cepal.org/es/publicaciones/11102-aproximacion-al-enfoque-derechos-estrategias-politicas-desarrollo Consulta 9 de octubre de 2016.

[9] Segundo Plan Quinquenal [en línea], 1952, p. 135. Recuperado de http://cdi.mecon.gov.ar/greenstone/collect/planesde/index/assoc/HASHf8f1.dir/doc.pdf Consulta 19 de febrero de 2017.

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[12] VÁZQUEZ, Daniel; DELAPLACE, Domitille. Políticas públicas con perspectiva de derechos humanos: un campo en construcción. Revista Sur, 2011, vol. 8, p. 35-65. P. 39.

[13] Esto se manifiesta en el 4to considerando del Decreto N° 902.

[14] Argentina. Presidencia. PRO.CRE.AR: un año construyendo sueños. Buenos Aires, 2013, p. 37.

[15] HERNÁNDEZ MAR, Raúl. La política pública comparada: alcances y perspectivas de un escenario global. México: Universidad Autónoma Metropolitana, 2013, p. 17.

[16] VÁZQUEZ, Daniel; DELAPLACE, Domitille. Op. Cit., p. 36.

[17] VÁZQUEZ, Daniel; DELAPLACE, Domitille. Op. Cit.

[18] Ídem, p. 50.

[19] ABRAMOVICH, Víctor. Op. Cit., p. 40.

[20] Segundo Plan Quinquenal. Op. Cit., p. 136.

[21] Decreto 902. B. O. 13/06/12

[22] Art. 1°, Decreto 14.961.

[23] Art. 3°, Decreto 902.

[24] Art. 2°, c), Decreto 902.

[25] Decreto 897/07, modificado por el Decreto 2.103/08.

[26] Art. 2°, b), Decreto 902.

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